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控规和详规的区别(律法倫谈|关于总规、控规、修详规、规条的简要解读)

控规和详规的区别 房地产开发过程中,总规、控规、修详规、规条都是规划手续办理时经常提到的词,规划手续报批过程统称“报规”,很少对几个概念进行明确的区分。本文试图从相关法律、法规入手…

控规和详规的区别

房地产开发过程中,总规、控规、修详规、规条都是规划手续办理时经常提到的词,规划手续报批过程统称“报规”,很少对几个概念进行明确的区分。本文试图从相关法律、法规入手,对总规、控规、修详规、规条的定义、范围以及作用进行简要解读。

根据《中华人民共和国城乡规划法》,我国的城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

由此可见,“总规”指的是城市总体规划或镇总体规划;“控规”指的是城市规划或镇规划中的控制性详细规划;“修详规”指的是城市规划或镇规划中的修建性详细规划;而“规条”指的是国有土地使用权出让合同中的规划条件。
一、总体规划、控制性详细规划、规划条件、修建性详细规划为逐层递进的关系,是各类规划由宏观到微观、由浅到深的过程。

1、总体规划指以国民经济和社会发展规划为依据,对未来一定时期内对城市或镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围的综合部署。
2、控制性详细规划指以总体规划为依据,确定建设地区的土地使用性质,使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。控制性详细规划应当符合总体规划。
3、修建性详细规划指以控制性详细规划为依据,对实施建设、开发地区的各类用地、建筑空间、绿化配置、交通组织、市政基础设施、公共服务设施以及建筑保护等作出具体安排的规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。
4、规划条件指依据控制性详细规划提出,作为国有土地使用权出让合同的组成部分的规划安排,主要包括出让地块的位置、使用性质、开发强度等内容。
从上述定义来看,按照总体规划、控制性详细规划、规划条件、修建性详细规划的顺序,各类规划对于具体项目的规划要求逐步细化,具体项目的开发建设条件也逐渐明晰。
二、总体规划、控制性详细规划、规划条件、修建性详细规划的主要内容及示例。

1、城市总体规划或镇总体规划的强制性内容包括规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容。图示为青岛市城市总体规划中,中心城区历史文化资源保护规划图及用地规划图。从图中可见,用地规划图体现了各个区域的用地性质,并未对具体地块的用地性质进行划分。
2、控制性详细规划应包括土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求,容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标,基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求,地下管线控制要求,基础设施用地的控制界线(黄线)、各类绿地范围的控制线(绿线)、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线(紫线)、地表水体保护和控制的地域界线(蓝线)等“四线”及控制要求等基本内容。图示为青岛市某两个片区控制性详细规划公示,公示的控制性详细规划指标包括用地性质、面积、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等内容。
3、规划条件主要内容包括用地位置、面积、性质、使用强度、建筑规模、建筑高度、退线距离、建筑间距、出入口、绿地率、公共配套设施等。图示为青岛市某出让合同附件所列的规划设计条件,其内容与控制性详细规划有部分重合,在控制性详细规划的基础上进一步深化。
4、修建性详细规划的基本内容包括总平面图,建设条件分析、综合技术经济分析和环境分析,建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计,道路系统、绿地系统、用地竖向、综合管网规划设计等。图示为青岛市某地块修建性详细规划公示,公示的内容包括区位分析图、总平面图、鸟瞰图、透视图、日照分析图及经济技术指标等。
通过上述对各项规划内容的总结及具体图示可知,就房地产项目而言,总体规划针对某一区域,体现政府对区域发展进行的部署及该区域的土地用途;控制性详细规划针对区域中的地块,体现地块的用地性质、面积、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等控制性指标;规划条件在控制性详细规划的基础上进一步明确建筑强度、公共配套设施等内容;修建性详细规划则针对某一地块或几个成片的地块,体现总平面图、区位图、日照影响、经济技术指标、路网等内容。
通俗的来讲,通过总体规划,我们可以了解某一区域发展的定位,比如某一区域为住宅区、商业区、旅游景区或者工业厂区;通过控制性详细规划和规划条件,我们可以了解某一区域中各地块的详细指标,从而推断该区域大概的建筑类型。举例而言,通过容积率,可以推断住宅项目的产品类型,容积率低于0.8的为别墅类项目,容积率在0.8~2之间的为多层或小高层项目,容积率超过2的为小高层及高层项目;通过修建性详细规划,我们可以对某一地块或者几个成片的地块有更直观的了解,可以了解到项目建成后的平面布局、外立面概念图、明确的建筑面积等信息。
举例而言,通过总体规划可以知道一个片区要建设住宅,通过控制性详细规划可以知道这个片区内各个地块要建设的是别墅、小高层还是高层住宅,通过修建性详细规划可以了解这个项目的住宅具体有多少层、小区共有多少栋楼等信息。这也进一步释明了总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划逐层深入的关系。
三、总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划的编制、修改及作用

总体规划、控制性详细规划是以政府为主导进行编制的规划,而修建性详细规划中,重点地块以政府为主导进行编制,其余地块根据项目的具体情况决定是否由建设单位进行编制。
1、总体规划的编制、修改
城市总体规划由城市人民政府组织编制。直辖市,省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由国务院审批。其他城市的总体规划,由省、自治区人民政府审批。
县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划,报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。
在以下情形下,编制机关可修改城市总体规划、镇总体规划,并按照总体规划审批权限报审:(1)在上级人民政府制定的城乡规划发生变更,提出修改规划要求的;(2)行政区划调整确需修改规划的;(3)国务院批准重大建设工程确需修改规划的;(4)经评估确需修改规划的;(5)城乡规划的审批机关认为应当修改规划的。
2、控制性详细规划的编制、修改
城市人民政府城乡规划主管部门组织编制城市的控制性详细规划,报本级人民政府审批。
县人民政府所在地镇的控制性详细规划,由县人民政府城乡规划主管部门组织编制,报县人民政府审批。镇人民政府组织编制镇的控制性详细规划,报上一级人民政府审批。
编制机关对控制性详细规划修改的步骤为:(1)组织对修改的必要性进行论证;(2)征求规划地段内利害关系人的意见,必要时组织听证;(3)提出修改建议,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案;(4)修改后的控制性详细规划,应当依照原审批程序报批。
控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改城市总体规划、镇总体规划。
3、修建性详细规划的编制、作用
城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划,需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,由建设单位组织编制修建性详细规划。
需要注意的是,并没有法律、法规规定何种项目需要建设单位编制修建性详细规划,也就是说,并非每个房地产开发项目都需要编制修建性详细规划。一般情况下,对于占地面积较大、涉及地块较多、开发周期较长的项目或者在土地使用权出让时就将编制修建性详细规划作为出让条件的项目,建设单位应当编制修建性详细规划。对于其他项目,建设单位可直接编制建设工程设计方案,建设工程设计方案是建设单位申请建设工程规划许可证的必备材料。
关于修建性详细规划与建设工程设计方案的关系,可以理解为修建性详细规划是介于控制性详细规划、规划条件与建设工程设计方案的中间产物,是建设工程设计方案的半成品。规划主管部门针对重要地块编制修建性详细规划或对建设单位编制修建性详细规划进行审核,建设单位根据修建性详细规划进一步编制建设工程设计方案,可以有效避免建设工程设计方案无法满足控制性详细规划和规划条件的要求引起的反复调整,加速项目的审批进程。修建性详细规划的设置,既为建设单位节省了调整建设工程设计方案的资金和时间成本,也提升了行政服务效率和土地利用效率,同时加速了城乡规划体系的落实到位。
作 者 简 介
胡佳  律师

青岛办公室

房地产和基础设施部
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